浅析邢台市政府法律顾问制度建设

发布时间:2016/8/31 9:18:22 访问量:来源:字体:【 【打印此页】

浅析邢台市政府法律顾问制度建设

现状和对策

邢台市人社局养老保险科靳玉洁

邢台市政府法制办公室  王珊

 

【摘要】随着我国社会主义法制建设的深入推进,政府法律顾问在保障行政机关立法、执法、监督三个阶段都产生着重要作用,是当前依法行政、法制建设的重要体现和必要环节。本文通过阐述政府法律顾问的来源、邢台市政府法律顾问制度的建设情况,对于目前普遍存在的一些问题,提出了初步的解决建议。

【关键词】政府法律顾问公职律师依法行政

据了解,美国约有18000多名政府律师,在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务;在新加坡,大约有200多名政府律师被派驻各政府部门;在香港,也约有450名政府律师活跃于律政司、法律援助署、注册总署、廉政公署等政府部门。政府法律顾问在当前世界上许多国家和地区政府的重大决策与具体事务中起着举足轻重的作用。

一、政府法律顾问的概念和作用

(一)政府法律顾问的概念

法律顾问从广义上来讲是指具有法律专业知识,接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员,以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员;从狭义上来讲就是我们常说的职业律师。顾名思义,政府法律顾问就是指为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织。目前,我国政府法律顾问指的是与政府签订法律顾问服务合同的组织机构,其中最主要的组织机构是律师事务所,其次是法律专家所在的工作单位。政府法律顾问制度则是关于政府法律顾问如何产生、运行以及完善的制度和规则的总称。

(二)政府法律顾问的作用

1、律师的职业优势确保了政府行为的公正公平

律师除了具有专业的法律知识外,还有着丰富的实践经验,比如,娴熟的处理诉讼和非诉讼的工作能力和广泛的社会联系。因此作为政府聘请的顾问律师可以社会监督的角色和心态看待政府行为,且顾问律师没有受到行政机关内部人员的限制,可以站在相对客观、公平的角度评判政府行为。

2、政府法律顾问制度保障政府立法公平

政府在立法阶段或是在作出重大决策前,通过请政府法律顾问出具法律咨询建议书等,让政府法律顾问全面介入政府决策、制定政策,确保政府政策、决策的合法性,能够有效提高政府依法行政能力。

3、政府法律顾问制度保障政府执法公正

政府作为行政主体、民事主体多层次参与经济活动、民事活动,导致大量法律事务产生。政府依法进行投资、采购活动时,可以聘请法律顾问参与合同谈判、起草、审查等非诉讼事务;政府与其他法人、组织等发生争议、矛盾纠纷时,可以聘请法律顾问代表政府出庭参与诉讼。

4、政府法律顾问制度实现依法监督政府决策

法律顾问出具的法律咨询建议书、重大决策合法性论证书、法律审查书等可以对法律风险进行研究评估,提出风险防范措施,同时这些法律文书的备案制度,可以有效监督相关政府官员是否按照法律文书已经提出的建议进行风险防范、制定决策,对有关政府工作人员利用职务方便以权谋私可以起到一定的预防作用。

二、邢台市法律顾问制度建设现状

(一)邢台市法律顾问建设情况

河北省政府2015年5月4日印发《河北省人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见》(冀政字〔2015〕25号),要求全省各级各部门要按照省委八届九次全会要求的标准,合理配备政府法律顾问专职工作人员,建立健全政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的政府法律顾问队伍;县级以上政府工作部门和乡(镇)政府要至少明确1名负责政府法律顾问工作的专职人员,聘请1名法律顾问。政府法制机构主要负责人担任本级政府的首席政府法律顾问。各级政府及其工作部门要根据工作需要,按照公开、公正、择优的原则,聘请专家、律师协助法制机构或法制工作人员承担法律顾问工作。聘请律师担任政府法律顾问的,聘请单位应当与受聘律师所在的律师事务所签订合同,明确工作范围、工作方式、聘用期限、费用支付、权利义务、违约责任等内容。

邢台市政府高度重视政府法律顾问制度的建设,2009年就成立了第一届市政府法制专家咨询委员会。2015年12月29日,邢台市人民政府办公室按照《邢台市政府法律顾问实施方案》,印发了《关于组建市政府法律顾问团的通知》(邢政办字【2015】62号)明确了市政府法律顾问团的组成。现任市政府法律顾问共10人,是在原法制专家咨询委员会的基础上,优中选优而来,主要律师事务所主任高等院校从事法学研究的教授、法检系统政策研究人员及新闻媒体记者构成。法律顾问主要承担参与重大行政决策的研究、论证并提出意见建议;应政府要求,参与地方性法规草案、政府规章、重要规范性文件的起草、论证,或提出书面审查意见;参与政府重大招商引资项目中合同、协议及其他相关法律文书的审查或修订;受政府委托,参与或代理涉及诉讼、仲裁、执行等法律事务;参加其他需要提供法律服务或交办的涉法事项,进一步完善了政府法律顾问的管理和制度建设。

(二)存在的主要问题

虽然全市各县(市)区、各单位普遍设立了法律顾问,但是实际操作层面仍然有许多差强人意的地方,政策的设定和实践并没有真正的同步。

1、政府法律顾问综合水平参差不齐

政府法律顾问工作是一项复杂的系统工程,担任政府法律顾问应当具备较高的法律知识、专业水准,要求有较强的执业能力及丰富的社会经验。目前,部分政府法律顾问的综合业务素质与政府法律顾问工作要求有一定差距,其专业知识、业务水平、知识结构等综合素质已不能适应建设法治政府的需求。

2、政府法律顾问缺乏独立性

政府法制办公室,一直担负着协调处理政府日常法律事务的重任。但由于法制办公室隶属于政府,其工作人员又缺乏丰富的专业实践经验,以致法制办法制工作人员不可能同律师一样,充分客观的发挥自己独特的法律专业知识,独立于政府意志,做到阐明法理、不偏不倚。律师参与政府法律顾问工作的优势就在于独立阐述自己的观点,坚持己见。充分发挥这一优势有利于保证政府法律顾问工作的客观公正。然而,目前许多律师参与政府法律顾问工作,为了迎合一部分政府领导,没有坚持工作原则,没有顾全大局,以人民利益或社会利益为重。

3、部分政府法律顾问制度流于形式

虽然大部分地区的政府及部门都聘请了法律顾问,但总的来说,顾问律师作用发挥普遍较小,一般都是在政府外围工作中发挥一些作用,如陪同领导接访,参与化解涉法涉诉信访,作为灭火队员参与处理重大突发性事件或群体性事件处理等,中心工作、重点工作、日常工作鲜能参与。不少部门的法律顾问制度完全流于形式,长年累月不向律师咨询任何事项,顾问律师只在台账或宣传材料中出现,从来无缘参与政府或者单位的服务。

4、基层政府法律顾问建设滞后

市级及县区政府基本构建完成政府法律顾问制度,但县区基层执法部门由于各种原因还未建立,政府法制工作力量仍很薄弱。市直部门、县区政府及其部门聘任法律顾问的经费保障未明确,导致政府法律顾问制度建设在基层落实不到位。

三、相关对策建议

针对我市政府法律顾问制度建设及运行中存在的问题,切实采取相关措施加以解决,继续推进政府法律顾问制度建设,提高全市政府法律服务水平。

(一)不断提升法律顾问服务能力

政府法律顾问的工作领域拓展需要其专业能力作为支撑,因此政府法律顾问专业素质能力至关重要。要认真落实公开招聘工作,确保法律顾问任职条件,考核法律顾问的工作能力,并在后续的工作中进一步开展相关培训,切实提高法律顾问的实际工作能力,确保法律顾问在全面推行依法行政工作中发挥积极作用。推动出台具体政策,实现全市政府法律顾问工作制度化、规范化、常态化,提升全市政府法律服务的整体水平。

(二)建立健全法律顾问相关配套制度

要建立重大决策、规范性文件出台前法律顾问咨询论证制度,促进政府决策规范化、法律化;要建立政府重大工程、重大经济项目、重大投资等决策前法律风险评估制度,组织政府法律顾问进行合法性和可行性论证,防止和减少决策风险;要建立法律咨询建议书、重大决策合法性论证书、法律审查书等法律文书备案制度,防止有关领导干部以“不懂法、不知法”等借口推诿责任;要建立行政机关重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

(三)积极引导法律顾问参与政府工作

组织法律顾问协助政府处理日常法律事务,积极参与行政诉讼和政府投资、采购等非诉讼法律事务,有效化解争议,解决涉法事务。组织政府法律顾问及专业律师协助政府依法处理信访问题,促进有关部门规范执法,公正司法,引导群众依法反映诉求。组织法律顾问协助政府开展法制宣传教育,在街道(乡镇)、社区进行法律咨询等政府基本公共法律服务工作。充分发挥政府法律顾问在参与重大、突发、敏感事件处置中的作用,协助政府依法制定实施处置方案,妥善处理矛盾纠纷和善后工作。

(四)推动基层落实政府法律顾问制度建设。

改善政府法律顾问的工作环境,落实法律顾问的办公场所;给予必要的政府法律顾问专项经费的保障;规范法律顾问的聘用形式,政府与选聘的法律顾问双方必须订立常年法律顾问合同。建议市政府对市直部门、县区政府及其部门聘任法律顾问的经费保障作出相应规定,明确列入每年的财政预算,保障法律顾问工作的正常开展,推动基层执法部门和乡镇政府的法律顾问建设,加快构建完善全市政府法律顾问制度和政府法律服务体系。

【参考文献】

1】人民日报代表评说.建立完善政府法律顾问制度

2】张东升.完善政府法律顾问制度的思考[J]

3】关于继续推进完善政府法律顾问制度的建议

4】完善政府法律顾问制度几点建.《人民日报》

 

 

                                 2016年4月21日

 


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