论邢台市地方立法中的公民参与

发布时间:2016/9/5 8:47:15 访问量:来源:字体:【 【打印此页】

论邢台市地方立法中的公民参与

张兆平  贾莹莹

(邢台学院法政学院)

摘要:使我国更好地实现民主法治,就必须努力完善公众参与地方立法的方方面面。公众参与的程度对于我国民主法治建设发挥着极其重要的作用,所以应加快推进公众参与地方立法的进程。目前,我国各省市都在积极完善公民参与地方立法的体制并且取得了相当可观的进展,邢台作为一个历史悠久的城市,也取得了一些进展。发展中的每个事物总有其两面性,我们也不能忽视公众在地方立法参与中的不足,比如说:公众在地方立法的参与中效果不是很明显、公众面对地方立法的态度没有足够的积极性。在分析公众参与地方立法所存在的缺陷之后,再结合国内外的实际情况,可以探索出一系列公众参与地方立法的完善路经。

关键词:地方立法;公众参与;现状;完善路经

 

民主法治是我国和谐社会建设的应有之义,只有社会足够民主,法治才能顺利发展。民主能够深入人心,法治得以为公众信服依靠一套完备的立法。地方立法作为我国立法基本构成的一部分,公众的参与可以有效的提升地方立法的质量。自《中华人民共和国立法法》颁布以来,在立法过程中国家开始重视和吸收公众在立法中所提出的意见和建议,特别是在各个地方的立法中,许多省市结合当地的实际情况纷纷出台了相关法规,规定本地公众参与到本地区的立法中,这些举措使地方立法在公众参与的发展的中迈出了跨越时代的步伐,参与主体和客体范围得到延伸,与此同时立法的参与方式也有所完善。但是公众参与地方立法中仍存在一些不完善之处,如:公众参与的方式不够便民,参与程序的可操作性欠佳,公众参与的积极性总体偏低,立法机关主导性过强,权利保障不足并且缺乏具体的制度保障等。

针对现阶段公众参与地方立法,在我国既有的情况下遇到的许多现实问题,我们应该在该领域的理论和实践的研究中不断加深,并且我们应该在不超出现有的制度框架情况下勇于探索,引进并吸收其他地区和国外的优秀立法经验 [1]。法律最直接的创始者和承受者是人民群众,无论何时何地,只要有远离人民群众的法律注定不会成功。所以在地方立法中,我们应该建立合理和科学的公众参与机制,坚持以人为本,尊重人民群众的主体地位和创造精神,所以维护和彰显群众的利益是地方立法的指导思想,并且我们的法律法规也要与时俱进,制定出符合新事物和新时代人民群众需求的法律法规,努力在促进人的和善和公平的方向发展,努力做到立法需民和立法为民。只有这样做才有可能对当地人民的真正利益实现有效的维护,国家在法治的道路上行进的更加顺畅[2]

一、地方立法权

地方立法是由法律规定的地方权力机关在其行政区域内执行国家立法或结合自身情况进行立法,需要特别说明的是地方立法权,是指、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权力。

2015年3月15日,随着《立法法》修改,地方立法的权利明显扩大。十二届全国人大常委会第十次会议审议的《立法法》修正案草案,拟将较大的市才享有的地方立法权扩大至设区的市,规定可就城市管理方面事项制定地方性法规。地方立法作为国家立法中的一个方面,它的完善和进步不仅会使社会变得安定和经济得到发展,而且会促进当地政府执政的能力以及管理水平的进步与发展[3]。随着社会发展的进程,很多地方法规虽然还有很多不完善的地方,但是的确有利于当地政治经济的进步。

(一)地方立法的特点

依据《宪法》、《立法法》等法律规范,我国各地立法机关积极践行自身立法的职责,在促进经济、法治发展、社会稳定等方面做出了显著成效。地方立法机关在行使地方立法权时,表现出了以下几个特征:

1.地方立法机关积极性提高

之所以设立地方立法,意义就在于充分发挥地方立法机关的能动性和积极性,结合本地区的实际情况,能够制定出一系列科学、有效的法律法规。并且《立法法》对地方立法的规定逐渐变的宽松,对于立法主体、立法权限等方面都进行了灵活、简便、有效的规定。正因为地方立法权在行使时的灵活性,地方立法机关能够制定出涵盖经济政治生活各方面所需要的地方法律规范。有些做得不错的城市,从交通到食品、从环境保护到治安治理都制作出相应的规定,纵观各个省、市、自治区所制定的地方法律规范,就能够体会到其数量庞大的特点。

2.地方立法灵活性强

设定地方立法权限的目的,就在于地方根据法律授权制定出符合当地实际的法律规范,针对性的在社会管理、环境、民生等问题上进行法律规范,使立法者、执行者、公众参与者都将有法可依。与宪法、法律、行政法规等国家经济层面的法律规范相比,地方立法权限以及地方法律规范的制定都具有很强的灵活性和适应性,甚至现有地方法律规范的部分内容都能够从一定程度上体现出新颖性和创造性[2]

3.地方立法权行使权限放宽

《宪法》和《立法法》所规定的地方立法权限范围宽泛,不仅人民代表大会及其常委会可以作为地方立法机关享有地方立法权,而且政府等行政机关可以制定相关规章等法律规范。海南省的地方立法发展就是一个显型的例子。海南省人大及其常委会等地方立法机关围绕着本地区国际旅游岛建设,民生环境发展等内容制定了很有特色,贴近当地具体情况的地方法律法规,为海南省的繁荣发展发挥了特别重要的作用。

(二)公众参与地方立法的必要性

我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”立法权的重要性更是不言而喻的,在我国的特色社会主义制度下,权力的主体就是人民群众,人民群众是直接或间接的参与到国家的立法中,其中公民参与地方立法是直接的参与,借助这一途径公民可以表达关于维护自身利益的建议,国家将各阶层的利益需求进行整合,使立法具有更强的针对性,利益诉求得到协调,矛盾一定程度上有所化解,这样社会发展才会更加和谐。

1.确保地方立法的地方性

地方立法的核心就是地方特色,如果地方立法只是简单模仿国家立法,那么地方中的实际问题是永远都不会得到解决。地方立法除了对国家宪法、法律、行政法规及外国政策在本地区进行细化以外,还要针对本地区的实际经济政治情况进行延伸。让公民参与地方立法,是因为只有公民才真正了解本地区的生活方式和风俗习惯。在立法过程中广泛的吸收民意,在法定职权内,要做到想公民所想、做公民所需,制定出符合地方真正需要的地方法规,切实维护公民利益[3]

2.有助于地方法规法律效力的落实

在地方立法体制下,制定一部优良的地方法规,其关键的力量就是公众对立法的积极参与。把公民拉入地方立法的进程中,让公民畅所欲言,并且认真对待公民对立法的建议,这样形成的法规必定是一部“良法”。公民与法律的互动是特别的催化剂,立法直接反映了人民的合法权益,公众必将更加了解法律的实效,敬重法律的威严。公民参与地方立法是从源头上普法,守法理念定会深入人心。

二、地方立法中公民参与

(一)公民参与

关于公民参与的理解,表述各不相同。我们根本不能找到既适合不同文化、不同地区和不同政治体制的公众参与的概念。但是很多专家学者都认为“公民参与”一词可以在国际上通用。

俞可平教授:“公众参与就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动”。很明显他在公众参与的定义中和宽泛,公民参与有很多不尽相同的形式,如公民投票、参加竞选、自由结社、合法游行示威等[4]

王锡锌教授则从公众利益角度加以界定:在国家机关立法和决策过程中,社会公众可以对涉及自身利益的决定提出建议,合理正当的参与地方决策,公众所提出的建议经过衡量判定最终被采纳,便是公众参与立法最佳的结果[5]

综上所述,我们可将公众参与定义为行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。本文中的公众参与就是地方立法的体现,是政府和群众之间关于立法过程中涉及自身和公众利益的事项进行的反复磋商、沟通和协调的过程。它可以保障公众参与到国家的事务中去,从自身努力来维护自身权益。因此,公众参与对于地方立法具有着极为深刻的作用。

(二)公民参与地方立法的现状

如果说实现社会的和谐一直是时代的强音,那么民主法治便是和谐社会的必备元素。一个结构良好的的立法体系于发扬民主、实现法治而言是首要的前提条件。公民参与地方立法就是将各个层次公民的利益诉求,尤其是基层民众的自身利益渗透到法律法规中去,这样做不仅协调了各阶层的利益,而且更加利于促进社会的和谐进步,真正的实现科学立法[6]

随着地方立法民主化的发展且逐渐成为法治主流,公众参与地方立法成为目前公众政治参与的重要一项。公众参与地方立法可以获得广大的社会基础,公众更加认可和遵守地方立法,进而更好的实施地方立法。

1.公众参与地方立法主体范围不断扩大

分析地方立法中公众参与的现状,大部分地区和城市地方立法公众参与制度形成定型,并在逐步完备。邢台虽然是较一般的城市,但在这方面也有很大进步。就现在来看,各地的地方立法公众参与的途径是非常多样的,比如通过民众调查、专家讨论会、听证会、公开征求立法项目意见、内部发表建议等形式来实现,吸纳社会各级公众的看法和意见。尤其对公众没有特定的限制,主体很明显在扩大,包括个人之外,还包括企业组织、社会团体等。这一系列的完善都是对公众参与机制的优化。定位到邢台,以雾霾治理为例,虽然现在并未颁布相关地方法规规则,但不能忽视邢台政府和人民所做出的努力,邢台市人大及政府就众人关注的环境热点召开了多次会议,讨论符合邢台独特环境形势的地方性法规,这其中公众也积极热请的参与,部分好的建议也在采纳的过程中。由此可见,公众参与主体不在仅仅是干部群众,行政管理相关人士或者专家,而是全民上下、行业内外的广泛参与。

2.公众参与立法意识变强

从最近几年民主法治的贯彻落实来看,社会公众参与立法的热情性很高,以切身的实际行动,为民主法治做出自己应尽的一份力量。受过高等教育的人士也热情高涨的加入到地方立法的设立中,所以社会公众提出的看法和观点更加具有了采纳性和实用性。邢台市作为一个发展中的城市,全体市民都在积极参与立法,为邢台市地方立法贤良言,出良策。

3.征求社会公众的意见和建议的方式变得多元

现在与往时不同,公众参与的形式不仅仅是以专家召开座谈会、召开听证会等传统方式进行。随着时代飞速发展,为公众参与地方立法提供了更加多元的方式,如进行网络投票、微信公众平台收集意见新闻公开征集善策等多种方式。尤其是网络沟通成为主要平台,各级各层公众通过直接投票或间接的方式发表对地方立法的建议,这种网络方式以灵活性强,参与范围广,方便快捷的优点被广大地区纷纷采用。邢台市立法机关创建了相应的公众参与网络平台,建立相关网站,并有专门的公务人员负责,及时与公众进行沟通,合理制定当地的法律法规。

(三)公民参与地方立法存在的问题

根据对公众参与地方立法现状的调查,整体上为积极方面,然而像任何事物一样,公众参与地方立法也避免不了在发展中产生各种各样的问题。随着我国对地方立法参与主体的扩大,公众参与地方立法自然而然变得尤其重要。各个省市在本地区的立法工作中,针对本地区的实际情况,出台了关于本地区公众参与地方立法的法规。各省市做出的关于公众参与地方立法的举措,将地方立法中的公众参与推向了史无前例的发展高潮中,并取得了一定的成果。但是,地方立法中的公众参与制度在发展中也出现了一些问题,还有许多方面需要完善。

1.地方立法中的公众参与制度缺陷

直到今天,我国也没有出台过一部各地区可以都适用的地方法规、规章制定程序的法律。虽有一定的关于这方面的依据,但这些规定都非常零散,不成体系,而且大多规定一些原则性条款,对于地方立法中的公众参与还没有提出具体形式、程序、内容以及硬性制度,尤其表现在以下两点:首先,公众参与地方立法并未成为立法的法定程序。《立法法》第三十四条和五十八条都在听取意见方面进行了规定,但根据法条体现,都描述为“应当”听取各方的意见,同样在《行政法规制度程序条例》中有类似的规定,具体描述为:“直接”涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见。显然,“应当”、“可以”这类词的出现,足以证明公众参与地方立法的制度缺乏刚性约束。其次,立法文件对公众的公开规范是狭窄局限的[7]。分析各省市的地方立法公开现状,大部分都还停留在正式立法文书的公开。公众往往不会产生一种真实的参与感,只是形式上的公众参与,来自公众的利益需求并未真正体现到实处。公开内容的这种局限性,公众会失去参与地方立法的信心。

2.公众参与地方立法效果不明显

公众虽然在一定程度上参与了立法,但是许多意见和建议并未得到切实的采纳和尊重,与其说参与不如说只是个形式。将其描述为一个形式、一个过场,虽然也是片面的,但是我们必须承认此种现象还是普遍存在。另外,对于普通公众而言,参与和受教育的程度不尽相同,自身素质有所差异,并且立法也具有很强的专业性。显然并不是每一位公众都可以充分的参与到地方立法中去。由此可见,如想增强地方立法中公众参与的程度,需要引起我们高度重视,为了达到更好的效果,政府应为公众素质的提高提供智力和财力上的帮助[7]。公众自己也要具备关注地方立法的原动力。在日常中努力完善这方面知识,争做最有参与感的公民。

事情的发展总会出现各种各样的问题,公众参与地方立法所产生的问题并不仅仅指以上两点,还存在很多,如:立法机关主导性过程,公众并未参与并未发挥实效,存在成本和效率问题在这里不再一一详述。

(四)邢台市公众参与地方立法的不足

由于依法治国的贯彻宣传,民主法治也不断影响人心,邢台是公众参与立法与各省市具体情况一样,在发展中出现了许多问题,都需要进行一一的完善。分析邢台市的不足,首先要承认其存在的普遍性问题,即经常提到的关于制度方面的缺陷和效果不显著等。但是作为国家的一小部分,邢台市公众参与地方立法的特殊性也不否认,主要包括以下几点:

1.公众参与地方立法的积极性偏低

通过分析,产生这个问题主要是两个方面导致,从整体来看,邢台市的立法还是相对落后的,传统观念很浓,对现代法律观念的发展还很局限。尤其是现代法律中要求的民主权利意识还极其淡薄。从公众自身来看,人民大众并未觉察到参与立法的关键性,缺乏主观能动性,对于具体地方法规的建立还不太关注。

2.参与地方立法的公众主体单一

目前,邢台市公众参与主体很大比例上还是个人,私人企业、社会组织等主体参与立法没有形成常态。造成这样的局面,还要归因于邢台市公民参与的发育不良与各种团体的建设落后。参与立法本身是为了维护自身的利益,唤起私企、团体组织的关注度是很有必要的,公众参与主体真正多元化,真切需要权利意识、民主意识,需要公众凝心聚力。

3.立法机关对公众参与立法的重视程度不够

公众参与地方立法热情不高,不仅仅是公众的法律意识淡薄,很主要的原因时立法机关的不重视。公众通过多种渠道参与立法,所提出的意见和建议并未受到立法机关的重视,很多建议都无疾而终。

三、国外地方立法的公众参与

(一)美国

美国关于公众参与地方立法方面,每项制度都有各自的特点,如听证制度、地方行政立法制度、公众提案和社会专家协助制度等,我们现在只简单的介绍一下美国的听证制度,因为它对我国的地方立法有很大的参考价值。美国各州的地方立法的程序和方法是不尽相同的,其最主要是因为它是联邦制国家。但我们可以用以下四项来概括:(1)提出并起草议案阶段,(2)委员会审议阶段,(3)议院院会审议阶段,(4)议案交由另一院审查、两院协商和送交州长签署阶段。四个阶段中,公众参与地方立法最主要的体现是在第二阶段部分,即委员会审阶段,美国公众的参与途径主要是参加参、众两院分别举行的听证会,并且听证会将决定一项议案的命运,因此体现出公众参与在美国地方立法中的重要性[8]

(二)日本

日本是在明治维新之后才建立的现代法律制度,是仿效大陆国家的法律体系。二战后其法律制度的大力发展,是深深受到美国的影响。现在日本公众参与地方立法的主要方式是:a.会听会。日本的会听会没有统一的程序,取决于具体法律法规的规定,但是其有很强的目的性,就是为了广泛听取意见,使立法科学化、民主化。b.咨询程序。咨询程序是指立法机关原则应听取其会议制机关意见的程序,被征求意见的机关成为咨询机构。这种方式能够使地方立法很好的反映各项意见。立法机关通过征求代表不同利益的咨询机关的意见,使得立法在成立初期就具备了很强的说服力[9]

其他国家公众参与地方立法的形式还有很多,其中主要形式大约分为三大类:一是共识会议,二是听证会,三是公众调查。总之国外公众参与地方立法的优良发展,对中国这方面起到了很大的启示。

1.完善听证会制度。参考国外关于参与立法的优越之处,特别是美国在这方面的建树,在法律法规和规章中进一步明确听证会进行的程序和方式。严格记录听证笔记和内容,提高听证的实效等,使听证会变得不再无法可依,保障公众参与的有序进行。尤其需要注意的是,要赋予公民参与立法听证会的机会。显然我国的立法听证都是立法机关主动倡导的,这并不利于调动公众的积极性,在实践中要借鉴美国制度,进一步规范推进公民的立法参与[9]

2.正确运用公众调查,虽然在我国的公众参与地方立法中也运用到了公众调查,但是需要明确的规范。所以我们应该借鉴外国的优秀经验,不断发现调查中的问题,只有这样我们才能不断完善公众调查的形式。

四、完善地方立法中公众参与的途径

立法虽然不会是所有人意向的规定,但是肯定是大部分人努力维护自身和社会利益的过程。我国一直以来都倡导民主法治,公众参与地方立法显然是实行自主的、基层中罪便利的、最有可能实现的方式。《立法法》第五条也规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”为了顺应时代发展和法律要求,各省市为公众参与地方立法,提供了政策建设和财力支撑,公民对于参与地方立法也有一定的积极性[2]

(一)完善公众参与地方立法的制度

1. 细化公众参与立法的程序

公众参与地方立法之所以随意性很大,是因为在这一方面缺乏制度规范。分析公众参与的基本方式,采取切实的方案,使公众参与地方立法有法可依,将参与立法从国家主导转向民众主导。只有国家愿意从制度上放宽对民众限制,严格立法机关的制定立法的程式,才能从源头上解决问题。一个完善的制度是可以应对不同情形所发生的情况,如在立法起草、审查等阶段,都应该制定公众参与的硬性制度规定。

2. 完善立法公开制度

立法信息的公开如同程序一样重要,立法的公开不是一个简单的体现,它存在于立法成立的每一个阶段,每一个步骤。具体应包括以下方面的公开:首先是立法内容的宣布,包括立法制度的背景,立法详细计划,立法草案,甚至包括制定立法机构的内部会谈、纪要。其次,要建立立法预告制度,在立法开始初期要第一时间告诉公众,采取多种多样的方法集思广益,充分了解公众利益需求,只有这样立法最初意义才能得以体现;最后要公开立法会议的相关内容,一方面,将立法议项的根本原则、包含哪些方面、会议的时间的安排、确切地点应该以电视新闻和网络形式等方式告知公众。另一方面,可以邀请不同阶层的人员参与会议,作为旁听者具有一定的发言机会。只有让公众亲眼目睹会议,亲身参与,才能有效地提高公众的参与热情[7]

(二)提高公众参与能力和参与积极性

1.公民为参与立法应努力提高自身素质

首先公民应积极主动的关注中国法律发展趋势和了解现有机制;其次在生活中寻找各种机会学习立法知识;最后面对知识的空白要多问多交流。只有提高了自己的知识涵养,才能通过正确的方式表达出自己的立法想法,只有正确表达了自己的思想我们才能维护自身利益。

2.应树立正确的公众参与地方立法的理念

作为公众要明白参与地方立法不仅是自身的权利也是应尽的义务,作为中国的一份子要具备自觉参与立法的意愿,不要有一种“事不关己,高高挂起”的心理反应。同时,立法机关不应固守原有的立法理念,必须重视公众参与地方立法。并且做到全面考虑公众利益,尊重公众的意见,改变自上而下的传统公众参与模式。鼓励公众参与立法,不仅仅是制度上的完善,需要政府时时刻刻为公民提供便利和条件。建设完善的公众参与地方立法的理念,首先要从知识改进层面来讲,政府、立法机关、公共媒体应向公众提供学习法律知识的机会,帮助人民大众建立起参与立法的信心和动机,以便弥补基层公民这方面知识的空白。如定期举行法律知识普及讲座、印发相关内容书刊免费发放等。具体到邢台市,可以根据本地区经济发展,采取一系列的措施,可以邢台电视台开办法制栏目,相关单位注册微信公众号等[10]。另外要从经济层面来讲,要对积极立法的公众进行奖励,即财力支持,如补偿参加立法会议民众的住宿餐饮费,交通费等。也就是说要建立一套可以实施的奖励机制,激发公众参与立法的积极性。

邢台市作为一个不大发达的城市,法律发展也相对落后,在地方立法上虽积极学习与改进,发展过程中也难免出现这样或者那样的问题。为了使其更好发展,立法机关要对公众参与地方立法给予高度的重视,建立有效的激励机制,鼓励公众积极参与,公民、社会团体、私人企业也要有更强的民主参与意识,积极献言献策,为实现邢台市公众参与地方立法的规模化与先进化共同努力。

公众参与地方立法对于经济发展、法律建设和社会和谐起着关键作用,它的完善发展不仅仅体现了国家依法治国的落后,对于维护公民利益更是切实有效。通过加强公众参与地方立法的力量,实现各个地区民众的基本利益诉求,使中国的民主法治真正走进每一位公民的日常生活。

 

参考文献

[1] 王鉴辉.我国地方立法的价值取向研究初探[J].现代法学,2002,(2).

[2] 王琦.论地方政府行政立法中的公众参与[D].南京大学.2009,1034-1035.

[3] 杨炳成.论地方人大常委会立法程序的完善[D].华中科技大学.2012,1156-1157.

[4] 俞可平.中国公民社会的制度环境[D].北京大学.2006. 

[5] 王锡锌.公众参与和行政过程:一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主与法制出版社,2007. 

[6] 靳辉.辽宁省地方环境保护立法现状及对策研究[J].环境保护与循环经济,2011. 

[7] 饶世权.地方立法公众参与的实质、问题与对策[J].理论与改革,2008,(1).

[8] 王琳,高洪成.英美公众参与地方政府立法实践对我国的启示[J].辽宁行政学院学报.2015,(4).  

[9] 蔡定剑.国外公众参与立法[M].北京:法律出版社.2005. 

[10] 石玉林.公众通过新闻媒体参与政府立法的思考[DB/OL].河北政府法制信息网,2009-11-23.

 


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