关于公安行政案件规范量罚系统的初步探索与研究

发布时间:2016/10/31 9:19:01 访问量:来源:字体:【 【打印此页】

 

2016510

邢台市公安局法制支队

[摘 要]:推行办理行政案件量罚规范化工作机制,实行“同事同罚、同案同罚”,是规范公安行政案件自由裁量权、减少执法随意性、增强执法公平公正、提高执法公信力、推进公安法制建设的必然要求,有着鲜明的时代特征和现实意义。探索、研究其本质涵义、特点和实施原则、规则及其架构设置、作用,实行执法程序流程化、执法裁量标准化,解决好执法随意性问题,是强化公安行政执法监督、创新执法管理、提升执法信息化水平的重要载体。 

[关键词]:公安行政案件 规范量罚  探索研究

严格规范公正文明执法是社会进步、时代发展的新要求。如何规范行政自由裁量权,是公安机关多年来勤于探索实践的重要课题。公安机关应该大胆实践,借助信息化手段,积极构建公安行政案件规范量罚新机制,破解严格规范自由裁量权的执法难题,探索出促进执法公平公正、提高办案质量和提升执法公信力的新路子。 

一、探索公安行政案件规范量罚执法机制的现实意义 

探索实践公安行政案件规范量罚是依法治国、依法行政大的法治背景的迫切需要。 

(一)时代要求公安执法公平公正。法治是迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式。在全面深化改革、全面推进依法治国的新时期,党中央、国务院对依法行政工作高度重视,提出了新的更高要求。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。怎样推进国家治理体系和治理能力现代化?习近平同志指出:推进国家治理体系和治理能力现代化,要高度重视法治问题,采取有力措施全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,建设法治中国。法治中国的提出,表明我们党对社会主义法治建设有了更加完整系统的规划。依法治国,是治理国家的基本方略;依法执政,是执政党的基本执政方式;依法行政,是政府行政权运行的基本原则。公安机关是国家重要的政府行政机关和执法部门,在依法治国中处于重要位置,公安机关能否严格执法,提高执法质量,达到依法行政,将直接影响依法治国的工作进程。如何制约执法权力,保障公民权利,提高执法质量,是摆在公安机关面前的一个亟需解决而又必须解决的问题,也是每一位公安执法人员必须认真思考和研究的问题。因此,公安机关作为全面深化改革的推动者、实践者,应当在新的时代背景下,认清形势,与时俱进,改革创新,以法治思维和法治方式,建立健全行政执法新机制,实现严格规范公正文明执法,树立党和政府的良好形象。 

(二)公安自身需要严格规范公正执法。多年来,一些地方公安部门在行政执法办案中,存在着重刑事执法、轻行政执法,重处罚数量、轻办理质量,重行为处罚、轻社会效果,重行政案件查办、轻规范自由裁量权等“四重四轻”现状,出现了随意性、倾向性、选择性执法和滥用自由裁量权、执法不严、执法不规范、同事不同罚、同案不同罚、同城不同处等畸形执法现象。究其原因在于执法观念错位、执法机制缺失和执法规范乏力,影响和挫损了公安机关的整体执法形象。其具体表现在: 

其一,执法观念错位,滥用自由裁量权。个别办案单位和少数民警对严格规范公正文明执法认识不足,认为行政案件没有刑事案件重要,行政案件质量没有刑事案件要求高,对违法行为人的裁量处罚过分强调自由裁量权。一些办案单位和少数民警在办理行政案件中,存在执法不规范、执法不严格、执法不公正、案件质量不高等问题。有的民警法制观念淡薄,办人情案、关系案、金钱案,乱执法,乱作为,心无法典,目无法纪,滥用自由裁量权,导致在同一辖区内,甚至同一起案件的不同违法嫌疑人的违法事实、情节相同,但是裁量处罚结果却不相一致。过罚不相当,同案不同罚,同事不同罚,执法办案显失公平公正案件时有发生。 

其二,执法机制缺失,执法体系不健全。执法机制缺失是导致执法不严、显失公平公正的主要原因之一。多年来,行政执法对基层一线的执法监督多流于形式,执法监督全覆盖体系还没有真正建立起来,缺乏对案件办理事前、事中、事后全过程全方位的监督和管理。在规范办理行政案件中,还没有建立健全一套科学严密、严格规范、精细管理、跟踪问效、质量评估的工作规范和操作办法;行政裁量权基准制度还没有真正得到落实和执行。少数单位和民警在正确适用法律,确保处罚公平、裁量公正、执法规范方面,存在自我中心意识,执法随意性较大。就行政案件裁量标准、处罚档次和幅度看,上级公安机关制定的标准有的过于笼统,有的处罚标准不统一,裁量基准不明晰,操作细则不太细。比如一些从轻、从重、减轻、不予处罚等情节没有考虑到裁量标准中,办案人员也不注重对这些证据的搜集与调取,导致对一些当事人的处罚该重的没有从重、该轻的没有从轻。 

其三,执法规范乏力,规范执法落实难。公安行政执法涉及面宽量大,涵盖了治安管理处罚法以及道路交通管理、消防管理、枪爆物品管理、环保、卫生、文化、内保单位管理、危化物品管理、网络安全管理等行政法律法规,有600多种行政违法行为属于公安执法管理的范围。现实中,办案民警思想业务素质参差不齐,基层所队人少事多,对执法办案系统性、业务性、制度化、以案说法的教育培训开展得还不够经常;案件质量日考评有的流于形式,年终考评做不到全覆盖,执法活动偏重于处罚结果,忽视办案环节和裁量处罚的严格规范。同时,对行政执法缺乏法制性、规范性、实用性、操作性和系统性的工作规范和信息化执法的有力支撑,加之,一些负面社会因素影响和少数领导对行政执法的干预,给严格规范执法活动、公平公正执法造成了难度,滋生了随意性、倾向性、选择性的弹性执法。

二、实行公安行政案件规范量罚的探索路径 

探索创新公安行政案件规范量罚,有其特定意义和内涵。就公安行政案件规范量罚含义而言,它是指根据行政案件的违法事实、裁量标准、量罚规则、情节轻重等方面,在裁量处罚幅度内设定裁量基准数,并依据有关情节要素,设定若干项增加或减少处罚的档次,在量罚时依据违法行为种类裁量基准数,增(减)处罚档次,规范地对案件作出处罚决定的一种执法制度。它是法律与社会效果、人性执法的有机结合,通过设定处罚基准数来体现执法公平,通过设定情节要素增(减)档次来体现执法公正。 

在实践中要抓住建立健全执法工作规范这个关键性环节和根本,充分运用信息化手段这个核心元素和动力,以健全完善工作规范为前提,以研发应用软件与执法办案系统对接为载体,从而使行政案件自由裁量权的规范行使得以实现。概括地讲,实践路径为两条途径,分两步走。 

(一)建立健全工作规范 

    依据我国现行有关法律法规和公安部、省厅、政府部门等涉及公安机关《办理行政处罚案件自由裁量标准》以及办案程序规定,制定出台行政案件规范量罚工作规范,从机制入手先行依法严格规范,解决执法机制缺失问题。工作规范应该明确一下内容: 

1、规范内容的设定。主要应包括目的意义、量罚规范的涵义、应当遵循的原则、量罚规范的标准设置;常见量罚情节的适用、量罚的规则、量罚的方法和步骤;常见、多发案件违法行为的量罚标准、案件审批、质量监督等内容。重点对规范量罚的标准设置、常见量罚情节的适用、量罚的规则、量罚的方法和步骤、常见违法行为的量罚标准等,进行全面、科学、系统、明了的条款式规范。 

2、主次层级分明。应将人身自由罚(行政拘留)和财产罚(罚款)分层量化,多档次设置,每层设置处罚的基准数。如,五日以上十日以下拘留,以一日为一档,分为6档,以拘留七日为中间基准数。又如,以五百元以上到三千元以下罚款,以五百元为一档,分为6档,以罚款一千五百元为中间基准数。同时为体现过罚相当的原则,在量罚情节要素中,设定N类若干种具体情节,每种情节对应减少或增加处罚的档次。在量罚时,对具备特定量罚情节的,以基准数为标准增加或减少相应的处罚档次,最终得出应当处罚的结果。 

3、量罚情节标准化。为使办案单位和民警正确把握量罚规范化的实质,以违法事实及其证据为依据,注重违法者的违法情节以及实施量罚的适用标准。设列常见主要情节以及各情节中包含的具体情节,以规范的表格、统一的标准,对常见量罚情节的适用,以一览表的形式进行对应。对符合量罚情节要素的,分别予以采用。 

4、量罚方法具体化。一是根据违法行为的事实,确定基本量罚幅度。二是在基本量罚幅度范围内确定量罚的中间基准数。三是根据违法行为的数额、次数、后果、量罚情节等事实,在量罚中间基准数的基础上增减量罚档次。四是确定最终的处罚结果,即:违法行为量罚种类基准数±情节档次=处罚意见(结果)。 

5、常见违法行为量罚明白化。属于公安行政执法处罚的违法行为种类多,但为数较多的违法行为种类在实际执法中很少发生。因此,可以将扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序、寻衅滋事、殴打他人、赌博、嫖娼卖淫、无证驾驶、酒后驾驶机动车等多发、常见的违法行为,严格规范、明确细化量罚标准,使办案单位和民警易于实际操作。 

(二)研发软件系统 

利用信息化手段,将制度规范转化为执法办案软件,使执法过程由繁及简、切实直观。实现公安行政案件裁量由传统的手工操作,向现代的信息系统运用的转变。填补办理行政案件从人工条款式自由化裁量向系统自动式规范化裁量的空白。 

该系统要成为规范办理行政案件的办案工具,要将涉及违反治安管理处罚法、消防法、交通安全法等行政违法行为的情节、裁量标准、量罚规则,由办案民警在办案时通过系统操作流程,直接通过办案系统点选勾选相关事项,系统就会自动生成行政处罚意见,待法制部门审核把关后,报局领导审批。该软件系统设计功能应该具有以下特点: 

     1、系统设计应简洁流畅。该系统应由案件信息、裁量要素、量罚情节、处罚意见“四个环节”和登录系统、选择量罚事项、勾选量罚情节、拟报处罚意见、送审待批“五个步骤”,即“四环节+五步骤”来完成量罚工作流程。 

    2、功能设置应简明扼要。第一,量罚情节明白化。对常见量罚情节、特殊量罚情节和不予处罚情节,依法依规予以格式化明确。第二,量罚标准具体化。根据处罚幅度,将行政(治安)拘留、罚款分层量化,每层设置量罚基数,即裁量中间基准数。第三,量罚规则规范化。根据违法情节,量化加减量罚情节要件和档次,客观勾选项目后,系统自动加(减)换算,最后得出相对公平公正的处罚结果。第四,量罚流程简便化。办案民警按照系统操作流程录入和勾选,系统自动生成量罚结果。 

    3、操作流程应简便易行。系统对办案民警呈报案件处罚意见和法制部门审核案件进行科学、合理、简便、高效的规范,做到工作流程流畅化、操作过程简便化,工作效率最大化。 

    三、实践公安行政案件自动规范量罚的成效预估

     (一)“同案不同罚”“不同时不同罚、不同地不同罚”问题会得到有效改变。自动量罚系统会强制规范办案行为。办案单位和民警严格按照违法行为、违法情节以及实施量罚的适用标准、量罚规则执法,做到“同案同罚”。此外,我们行政执法中往往存在发生案件的时间不同、案发区域或地点不同,而处罚结果不同的情况。比如,在A、B、C三个辖区对同属赌博案件,且情节、赌注、赌资等大体相同,但因个案在案发时间上、地域上等不同,其处罚结果也不相同,有的处罚结果悬殊差距还很大。自动量罚系统会一把尺子量到底,“不同时不同罚、不同地不同罚”的现象会相对减少。 

     (二)有利于提升公安机关执法公信力。行政案件规范量罚办案系统,既是案件公平公正裁量的“计算器”,又是案件质量的“监测器”。由于公安机关办理行政案件的数量大、处罚种类较多、处罚幅度过大、裁量标准不统一,以及执法主体认识差异等因素,导致出现同样的案件事实和情节,在不同时间、不同地域,出现处罚结果不同,以及同样的案件事实和情节,对两名以上违法人员处罚结果有不同的情况发生。实行公安行政案件规范量罚系统,将以事实为根据,以法律为准绳,过罚相当,宽严相济,一视同仁,充分体现了立警为公、执法为民,执法公正、严格规范文明执法的执法思想、执法精神和执法理念,顺应了人民群众对公安执法公平公正的新期待,消除和降低了社会公众和被处罚人对处罚程序和结果不公正的疑虑,真正地让人民群众在每一个执法案件中,都能感受到执法公平正义。 

    (三)有利于预防民警职务违法犯罪。如前面所述,对同事、同案或不同时间、不同地域的违法行为,是处行政拘留十日还是十五日,是罚款五千元还是一千元,如果没有统一的裁量标准,那将为行政执法权力“寻租行为”留下空隙,执法者也将可能因不同情况随之出现随意性执法、倾向性执法,或者在“人情网”、“关系网”面前难以找到“推辞”的理由和“挡箭牌”。有了这个规范机制和办案系统,不经过量罚系统将不能在网上生成处罚结果, 用科技信息化为执法人员筑起一道防护墙。同时办案单位和民警可以减少和避免人为因素对处罚程序和结果的干扰,对保护和关爱民警,从执法源头上预防民警职务违法犯罪,将产生不可估量的积极作用。 

(四)有利于推进公安执法规范化建设。办理公安行政案件实行规范量罚,是以公安执法规范化建设为核心,充分体现了公安行政处罚依据的明确性、标准的统一性、结果的客观性。这一创新与实践,对推进公安法制建设、建设法治公安、健全完善执法新机制、增强执法公信力、促进执法规范化建设,杜绝少数单位或民警“态度执法”、“关系执法”、“人情执法”以及随意性、选择性、倾向性执法等,具有不可小视的推动作用。建立和推行公安行政案件自动规范量罚工作新机制,是公安机关在新时期新形势下,建设法治公安、规范执法行为的创新载体,既有利于促进公安法制建设和依法行政,又有利于助推社会公平正义和法治中国建设,其意义深远。 

 

 


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