对当前形势下完善政府法律顾问制度建立的思考

发布时间:2016/11/17 8:58:20 访问量:来源:字体:【 【打印此页】

桥东区法制办         郭凡

党的十八大提出到2020年实现“法治政府基本建成”的目标,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求:“积极推进政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。在当前改革攻坚形势下,推行政府法律顾问制度,促进法治政府的建立,有利于提高政府依法行政、依法决策的能力,更有助于法治社会化的形成。现结合上述背景,就政府法律顾问制度的建立谈几点看法:

一、了解政府法律顾问和法治政府的含义

政府法律顾问是指为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织。政府法律顾问制度是关于政府法律顾问如何产生、运用以及完善的制度合规则的总称。作为政府聘请的法律顾问可以以社会监督的角色和心态看待政府行为,且政府法律顾问并没有受到行政机关内容人员的限制,可以站在相对客观、公平的角度评判政府行为。

法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则,严格依法行政,政府的各项权力都在法治轨道上运行。要求各级人民政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道,权利与责任紧密相联,集阳光政府,有限政府,诚信政府,责任政府于一身,并用法律加以固定即为法治政府。关键是要推进政府法制建设,建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。正如《决定》中所阐述的:行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,行政机关不得法外设定权利,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

二、建立法治政府中,政府法律顾问制度的作用

1.提升政府决策的科学性。政府在行政工作中对于一些重大决策的合法性问题存在疑惑时,政府法律顾问可以从专业的角度给出法律意见,并进行法律论证。对行政行为的合法性、可操作性以及相应的法律后果等从法律角度提供意见在司法实践中,例如政府的招商引资项目由于事关当地群众利益,需要慎重考虑,政府法律顾问给出详尽的法律意见和建议,对决策的利益衡量以及后果预测给出一个答案。这将有效降低政府的决策风险和成本,提高决策质量,利于集中民智、凝聚民力、体现民意。对于政府出台规范性文件,若事先经过法律顾问审查同意进入表决程序,其将在一定程度上提高政府的决策科学性和适法性,从源头上杜绝不合法的行政行为产生。

2.在发生重大法律纠纷时,可以降低政府与行政相对人在矛盾中的冲突程度。政府法律顾问在政府与行政相对人之间即有类似于“第三人”的角色因素,又有其善于解决法律纠纷、争议的专业特长因素,在政府与行政相对人重大法律纠纷时,可以站在一个客观的立场上介入,其效果好过政府直接处理,还能减少行政相对人与政府部门之间的对抗程度。

3.有助于加强政府法治工作队伍建设。这种以政府法制机构为依托,充分整合社会优秀法律专家人才的队伍建设模式,大大提升了政府法治队伍工作效能。

4.增强各级行政机关领导干部及一般工作人员的法治观念,提升政府形象和公信力。

三、当前政府法律顾问制度落实存在的问题

1.政府法律顾问工作开展不平衡,缺乏刚性制度保障。尽管有些地方的地政出台了政府法律顾问工作的相关制度,但随着社会快速发展以及法律顾问工作范围的不断拓展,其中一些规定已不适应当前政府法律顾问工作需要。究其原因,一是缺乏适应当前实际的制度规范,政府法律顾问制度还只是停留在“讲起来重要,做起来次要,忙起来不要”的尴尬境地;二是部分领导干部运用法治思维和法治方式依法防范化解社会矛盾的意识比较弱,习惯于“事后补救”,往往等到矛盾或者问题产生后才要求政府法制部门参与和法律顾问介入。

2.“政府法律顾问”名不副实,重视程度不够,发挥作用不充分。尽管目前许多地方的政府都制订了法律顾问制度,对法律顾问制度也有了一些有益的探索,但总的来说,政府法律顾问作用发挥普遍较小。有的地方的政府虽然聘请了法律顾问,但是一般都是在政府外围工作中发挥一些作用,例如只是参与了一些对社会稳定影响较大的案件和已经发生了的行政纠纷案件的后期处理,作为“灭火队员”参与处理重大突发性事件等,对政府日常工作、重点工作参与度较低,这种后置化的顾问方式,不利于政府法律顾问工作制度的发展和完善。

3.政府法律顾问制度缺乏完善的考核机制。政府法律顾问的服务对象是政府及其部门,服务对象以追求社会和谐和人民公共利益为目标,不以盈利为目的。这不同于法律顾问服务个人、企业或其他对象。政府法律顾问一般为行业资深律师、专家学者及长期从事法律实务的其他人士。政府法律顾问工作有自身的特殊性,在很多情况下难以确定量化标准,法制机构对他们进行工作评价时也很难量化排序。这些实际情况造成了政府系统法律顾问工作评价标准模糊,考核机制尚未形成。

4.政府法律顾问整体素质有待提高。政府法律顾问工作是兼具法律素养的综合性业务。担任政府法律顾问不仅要具备较高的法律知识、专业水和较强的执业能力,还要有社会行政工作经验。从政府系统法律顾问队伍看,有些单位聘请的法律顾问虽然具备基本法律理论知识,但业务水准就仅限于就案论案,与单位全局工作结合不紧密,提出法律意见实效性不强。个别法律顾问专业知识、业务能力、知识结构综合素养与建设法治政府的要求存在一定差距,特别是体现部门职能的业务素养有待进一步提高。

四、完善政府法律顾问制度的建议

1.进一步完善政府法律顾问工作制度。按照十八届三中全会《决定》关于“普遍建立法律顾问制度”要求,结合推进依法行政工作实际,出台相应的政府法律顾问制度。认真总结现有政府系统法律顾问工作实践,学习借鉴其他地区的有效做法,进一步完善政府法律顾问工作的配套制度规范,确定政府法律顾问工作的评价标准,发挥考核机制作用,提高法律顾问工作质量水平。细化完善政府系统法律顾问工作流程,将政府法律顾问参与重大事项提供法律意见书列入考核范围,增强考核评价专业、准确及可操作性。与法律顾问签订聘用协议,协议中还要有保密条款的约定。实行法律顾问任期制,通过制度化、规范化途径,提升法律顾问工作效能。

2.不断拓展政府法律顾问工作范围、使职能得到有效发挥。随着经济社会迅速发展和依法行政工作不断深入,政府法律顾问工作由原先单一的承办案件,逐步拓展到机关工作的方方面面,包括:列席政府(机关)办公会议,为重大行政决策提供法律意见;为政府及部门出台的规范性文件,出具法律意见书;参与重大决策的可行性论证;为重大行政复议、涉诉涉访等案件提供法律咨询或代理活动;对机关工作人员进行法学基础理论和行政执法实务培训等。使政府法律顾问通过参与政府立法、规范性文件审查、行政执法及行政法制监督活动,在经济发展、城市建设、改善民生及对外交往与合作等方面充分发挥法律“智囊团”作用,提供优质高效的服务。这样不仅可以保障政府重大决策的合法性,还增强了行政措施的可操作性,防范了行政风险,节约了行政成本。提升了依法行政水平,推进了法治政府建设进程。

3.建立专业的政府法律顾问团队。政府机构职能多样化,法律体系庞大复杂,鉴于聘的法律顾问大部分是本专业领域的佼佼者,对政府工作了解不多,为此有必要根据政府系统法律顾问工作需要,分类别建立负责如城建类、卫生计生类等顾问团队。选择不但有丰富专业法律知识还具有丰富的实践经验,与人民群众接触比较多,熟知群众诉求的律师,作为政府执法部门和百姓之间的桥梁。也可以选择长期在高校从事教学和科研等理论性法治专家,为政府行为提供理论支持。同时,更应该整合政府现有具有法律专业素养较高的工作人员,积极充实到政府法律顾问团队中去。

    4.完善政府法律顾问经费保障机制。 完善政府法律顾问专项经费,是普遍建立政府法律顾问制度必要条件。应充分考虑和尊重法律顾问工作的特点,合理确定法律顾问的劳动报酬,为开展工作创造条件,提供保障。政府财政部门应完善相关制度和程序,将政府法律顾问费用列入专项预算,确保政府法律顾问工作有效开展。

 


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